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【作者】谢进杰（中山大学法学院教授，博士生导师，北大法律信息网签约作者）；劳霈靖（中山大学法学院博士研究生）
【来源】北大法宝法学期刊库《西南政法大学学报》2026年第4期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：构建中国检察学自主知识体系，离不开对刑事检察制度的准确理解与合理定位。从制度史的视角回溯，可以厘清刑事检察制度变迁的谱系与逻辑。从微观维度观察，其制度变迁谱系可勾勒如下：检察侦查范围经历了克减限缩的过程，刑事公诉职权在捕诉衔接、卷宗移送、认罪认罚及不起诉制度层面呈现动态调整，检察监督职权向刑事诉讼全流程延伸。从宏观维度观察，其制度变迁的逻辑体现为，在蹒跚起步阶段初步确立了刑事检察的制度框架，而后，制度因应刑事诉讼构造的调整而不断发展，并积极回应司法改革对检察履职的要求。刑事检察制度的变迁背后有其规律可循：职权运行从“追诉逻辑”向“监督逻辑”转变；制度功能从实现侦查与审判的“衔接过渡”向审前阶段的“程序控制”转型；制度发展路径从“理性建构”模式向尊重司法经验积累的“实践需求”模式调适。新时代以来，在国家监察体制改革与以审判为中心的诉讼制度改革推动下，刑事检察制度经历了结构性调整。持续推动刑事检察工作现代化，应在尊重历史规律的基础上，坚持问题导向、实践导向与法治导向相统一。
关键词：刑事检察；制度变迁；司法改革；法律监督；检察规律
目次 一、问题的提出 二、刑事检察制度变迁的微观构图 三、刑事检察制度变迁的宏观叙述 四、刑事检察制度变迁的逻辑规律 五、结语
一
问题的提出
现代检察制度承载着废除纠问制、实现控审分离、制约侦查权和保障法律客观公正实施等任务，被誉为“公共利益的代表”，而刑事检察始终是检察权的核心板块。新时代以来，国家监察体制改革与以审判为中心的诉讼制度改革协同推进，对刑事检察的职权配置产生了结构性影响。一个值得关注的现象是，部分刑事检察制度在职权调整的背景下越发受到重视。一是机动侦查制度得到积极应用。有数据显示，2024年，全国检察机关对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件依法立案侦查263人，较以往有较大幅度提升，截至2025年9月，全国已有80%的省级检察院和60.1%的市级检察院完成了侦查机构的专设。二是酌定不起诉制度的适用率大幅提升。随着犯罪结构的变化与认罪认罚从宽制度的实践，检察机关作出酌定不起诉决定的犯罪嫌疑人从2014年的5.2万余人激增至2023年的49.8万余人。三是刑事执行检察职能受到重视。以纠正社区矫正对象脱管漏管为例，2023年纠正社区矫正对象脱管漏管45,973人，相较2016年，这一数据也显著上升。在构建中国哲学社会科学自主知识体系的时代背景下，检察学的发展应当从实践变迁的整体语境出发，实现从制度描述向自主化、体系化理论建构的转变。
检察实践的变化，彰显了检察职能因应法治改革与社会变迁而不断调适和完善，同时也折射出司法改革中长期困扰刑事检察制度发展的问题。究其实质，囿于检察权之定位始终未能跳出“行政权—司法权”二元论的窠臼，刑事检察制度在运行中似乎陷入了定位模糊的状态。刑事检察制度在不同模式之间的摇摆不定，实质上是因为其背后的逻辑规律尚未得以厘清。新时代以来，在职务犯罪侦查权转隶和以审判为中心的诉讼制度改革的宏观背景下，检察机关正通过新旧制度交替实现履职重心的调整。刑事检察履职不再单一局限于传统的刑事追诉，而是呈现兼具程序控制与社会治理导向的复合结构。由此，不容回避的问题是，刑事检察制度的变革沿循了怎样的逻辑规律，其未来的制度变迁又应如何因应新时代检察权的发展需求？对这些问题的讨论不仅有助于深化对刑事检察现实定位的认识，也有益于推进对构建中国检察学自主知识体系的思考。鉴于此，本文尝试立足于刑事检察制度沿革的轨迹，以纵向的时间线索和横向的职权结构考察刑事检察制度变迁的脉络，勾勒刑事检察的制度谱系、结构特征与内在逻辑，以期为探寻刑事检察制度的成熟发展路径、推动中国检察学知识迈向自主性与体系性建构提供启发。
二
刑事检察制度变迁的微观构图
对刑事检察制度的体系化构建，可以将原本零散的制度规范与实务经验有机整合，通过概念的澄清与逻辑的展开，最终形成内在自洽、可论证且可预测的完整知识体系。从微观维度勾勒刑事检察变迁的谱系结构可见，检察侦查职权范围被限缩；刑事公诉职权在捕诉衔接、卷宗移送、认罪认罚从宽及不起诉制度等层面呈现动态调整；检察监督职权则向刑事诉讼全流程延伸。
（一）检察侦查职权范围的限缩
1949年11月通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》即明确了最高人民检察署及下级检察署有“对刑事案件实行侦查”之职权。纵观刑事检察侦查职权的发展历程，检察侦查经历了从框架厘清、发展成熟到适用范围限缩的变迁，体现了司法改革对检察侦查发展规律的科学把握与理性调适。
第一，检察侦查管辖分工的明确。囿于制度创设初期刑事法律制度匮乏，条文高度概括，公安机关与检察机关在部分案件侦查管辖中存在交叉。1958年8月，第四次全国检察工作会议通过的《检察机关的今后任务》（五十条）指出，检察机关的自行侦查“不能完全不做，但也不能多做……今后检察机关自行侦查，主要是搞贪污、渎职犯罪案件和党委交办的其他案件。”为保障侦查工作统一协调开展，最高人民法院、最高人民检察院、公安部于1962年在总结实践经验基础上颁布了《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》（已废止），正式明确刑事案件的职权管辖范围。据此，凶杀、抢劫、盗窃等危害社会治安的案件由公安机关负责受理，检察机关负责侦查国家机关工作人员、基层干部和企业职工中贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等构成犯罪的案件。可见，在这一阶段，检察侦查管辖的确定，主要依据“主体”与“案件类型”两个标准。
第二，检察侦查制度体系的成熟。1979年，《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）相继颁布，标志着检察侦查制度的发展进入新的历史阶段。1979年《刑事诉讼法》将检察机关职务犯罪侦查的案件范围明确为贪污罪、侵犯公民民主权利罪和渎职罪三类。同时，在摆脱“一般监督”的桎梏后，立法上还赋予了检察机关对于“认为需要自己直接受理的其他案件”可以立案侦查的机动侦查权，以及审查起诉中“对于需要补充侦查的，可以自行侦查”的补充侦查权。至此，检察侦查已然形成了由“自行侦查”“机动侦查”“自行补充侦查”三种类型构成的职权构图。
第三，检察侦查职权范围的限缩。检察侦查职权范围的限缩，一方面，缘于20世纪末法律界兴起的“正当程序”思潮。“正当程序”原则强调权力行使须遵循“正当性”与“合法性”，避免司法权力滥用。在此背景下，检察机关法律监督主体的定位与其自侦权配置之间的张力凸显，由此，有学者主张彻底放弃检察机关的直接侦查权。另一方面，实践中检察侦查权的运行出现异化。个别检察院滥用机动侦查权插手经济纠纷，将自侦权作为对外获取利益的筹码。同时，由于检察侦查权的强势地位，公诉、诉讼监督职能更多扮演着配合而非制约的角色，甚至在一段时期内形成了“自侦中心主义”倾向。基于上述原因，1996年修改的《刑事诉讼法》对职务犯罪侦查权的管辖范围作出了调整。一方面，将“侵犯公民民主权利罪”细化为国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害等侵犯公民人身权利的犯罪；另一方面，删除检察机关对“认为需要自行受理的其他案件”行使机动侦查权的规定，转而以“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件”替代，同时附加“经省级以上人民检察院决定”的前置条件。2018年《刑事诉讼法》修正时进一步收窄职务犯罪的侦查范围，将侦查对象限定为司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵害公民权利、妨害司法公正的犯罪，将适用情境限定于对诉讼活动进行法律监督的过程中。至此，检察侦查的案件范围剩下14类犯罪，且与监察委员会的管辖范围有所重合。
检察机关职务犯罪侦查权的制度设计承继于检察权“一般监督”的理论框架。“一般监督”的理论认为，要想克服国家机关滥用职权、贪污腐败的权力异化，必须解决监督主体过于分散的弊病，故而由检察机关承担维护法制统一的职能，对地方政府开展一般监督。然而，在司法实践中，职务犯罪侦查的制度功能可能“异化”为检察履职之兜底性保障与行权之筹码，从而产生了对检察机关“既当运动员又当裁判员”的质疑。同时，受制于检察机关的职权范围，职务犯罪侦查权的行使始终缺乏自主空间，只有纪检部门介入与配合才有机会提升职务犯罪的侦查效能。在此背景下，自侦权的限缩是检察机关面向现代化发展的必然要求，其不但未减损检察权的价值，反而为厘清职权逻辑、实现制度优化提供了历史良机。
（二）刑事公诉职权的动态调整
刑事公诉制度的产生，缘于人们对司法权运行中控审不分与侦查权独揽之弊的反思，将公诉职权置于侦查与审判程序之间，以发挥防止警察恣意与避免法官擅断的双重职责。随着司法改革的持续推进，检察机关的公诉职权随之调整，其显著表现是捕诉制度的发展、卷宗移送制度的调整、认罪认罚从宽制度的作用强化和不起诉制度的功能重塑。
第一，捕诉衔接机制的发展。从制度史的角度来看，检察机关的捕诉职能在分与合之间循环往复，盖因两者前后承接、相互影响，但批捕带有居中裁判的中立属性，起诉又彰显国家追诉权能，因而对此争议不断。“捕诉一体”可以追溯至逮捕与起诉制度的确立之时。1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《人民检察院组织法》即赋予了检察机关审查批捕的权力。在经历短暂的捕诉机构分设之后，1962年捕诉职能归口于刑事检察部门统一行使，并在1978年复建后得以延续。然而，理论与实践一直不乏对“捕诉一体”侵蚀逮捕审查中立性、削弱检察机关内部监督、压缩辩护空间与损害被追诉人权益的担忧。为回应改革呼声，“捕诉分立”随着1996年《刑事诉讼法》的修改被提上日程。最高人民检察院在1996年全国刑事检察工作会议上就提出了适时将批捕、起诉职权分设由两个机构行使的构想，并在1999年完成了“审查批捕厅”与“审查起诉厅”分离的内设机构改革。然而，为适应新时期检察改革的需要，2015年，吉林、湖北、海南、广东四省自发在基层检察院探索回归“捕诉合一”的改革工作。究其逻辑，一方面，“捕诉合一”确实可带来部门的精简与效率的提升，同时强化对侦查活动的引导监督；另一方面，职务犯罪侦查权转隶与司法责任制改革也为“捕诉合一”提供了新的契机。
第二，卷宗移送制度的改革。卷宗移送与审判模式密切关联，其程序设计的科学性直接关系到诉讼程序运行的公正性、合理性与效率价值。1979年《刑事诉讼法》确立了“全案移送”模式，人民法院在开庭前须对移送的案件材料及证据作实质性审查，如果移送的证据材料无法让法官得出“犯罪事实清楚、证据充分”的结论，即可要求检察院退回补充侦查或撤回起诉。据此，检察机关在提起公诉时须将全部案卷材料移送法院进行实质审查。然而，批判观点认为，审前阶段对案件进行实质审查易使审判人员先入为主，导致“先定后审”现象的出现。对此，1996年《刑事诉讼法》明确规定，只要被指控犯罪事实表述明确，且附有证据目录、证人名单及主要证据的复印件或照片的，法院即应开庭审理，由此确立了“主要证据复印件移送”模式。卷宗移送制度从“卷宗主义”调整为“主要证据复印件主义”，旨在“调动公诉人的积极性、主动性，使法官更客观、更充分地听取控、辩双方的观点，从而有利于法官正确认定事实和正确运用法律”。然而，依靠理性构建的制度往往可能产生意图之外的后果。一方面，由于立法未明确“主要证据复印件”的范围，实践中检察机关通常只移送有罪证据的复印件，较少甚至不移送对被追诉人有利的证据。另一方面，在检察机关将案件移送法院后，辩护律师往往难以通过阅卷获得有利于被告人的信息，可能进一步扩大控辩之间的不平等。正因如此，2012年《刑事诉讼法》修正时又回归了“全案移送”的制度取向，重新要求检察机关在提起公诉时应当将案卷材料及相关证据一并移送法院。当然，与1979年“全案移送”模式有所不同，2012年《刑事诉讼法》直接明确规定了检察机关移送证据的要求，并未改变庭前证据形式审查的规定。
第三，认罪认罚从宽制度的作用强化。认罪认罚从宽制度的初衷在于提高刑事办案效率，缓解诉讼结构变化情势下日趋严重的人案矛盾。从实践效果来看，2018年《刑事诉讼法》修改从立法上确立的认罪认罚从宽制度，改写了刑事程序中的诉审、诉辩、诉侦关系，使检察机关成为整个司法系统的中枢，刑事司法的重心发生位移。首先，认罪认罚从宽制度适用虽贯穿刑事诉讼各阶段，但主要集中于审查起诉环节。受制于职能定位及专业能力，侦查阶段仅就认罪认罚达成初步意向，而审判阶段适用认罪认罚从宽制度的整体占比较小。其次，控辩关系由庭审中的积极对抗转化为审前阶段的协商。认罪认罚案件中，量刑建议突破求刑权的边界，对案件处理实体结果产生约束力。对于犯罪嫌疑人认罪认罚的，检察机关应当提出具体量刑建议，而法院“一般应当采纳”检察机关的量刑建议。据此，控辩双方在审前阶段通过协商确定案件处理结果，法院通过自愿性审查保障底线正义。最后，在认罪认罚案件中，检察机关成为案件繁简程序适用与案件分流的中枢。根据《刑事诉讼法》的规定，程序适用应作为认罪认罚具结的内容，检察机关在提起公诉时，可以根据具体情形建议适用简易、速裁程序。
第四，不起诉制度结构功能的重塑。以1979年《刑事诉讼法》确立免予起诉制度为标志，检察机关享有一种“定罪导向”的不起诉权。免予起诉制度开始于20世纪50年代肃反运动的司法实践，彼时因坚持“首恶必办，胁从不问”及“惩办与宽大相结合”的办案政策，大量反革命分子投案自首，亟须制度设计在给予犯罪嫌疑人负面评价与不追究刑事责任之间寻找平衡。然而，这种模式在发挥裁量变通作用的同时也饱受诟病。免予起诉在自侦案件中的使用范围较宽，相较其他刑事案件存在失衡，进而引发制度滥用的担忧。因此，在1996年《刑事诉讼法》修改时，不起诉从实体处分回归了“起诉裁量”的内涵，一方面，删去免予起诉之规定，代之以轻微刑事案件酌定不起诉制度；另一方面，新增检察机关对证据不足案件的存疑不起诉制度。在免予起诉制度被取消之后，有观点提出，我国检察机关自由裁量权过小，影响起诉便宜主义功效的发挥。同时，部分基层检察院在办理未成年人案件中，自发探索附加“不起诉考察”与“暂缓起诉”制度。 在此基础上，2012年《刑事诉讼法》修改确立了附条件不起诉制度，适度扩大了检察裁量空间。近年来，部分地方检察院探索在醉驾等轻微刑事案件中附加公益服务、法治教育等前置考察条件，根据考察效果决定是否适用酌定不起诉，其本质是在酌定不起诉的制度框架下对附条件不起诉适用边界的延伸。在此背景下，2018年《刑事诉讼法》的修改新增特别不起诉制度，突破了裁量不起诉锚定轻罪案件的特点，为认罪认罚案件中检察裁量权的变通提供了空间，从而在一定程度上扩展了检察机关的起诉裁量空间。然而，由于适用特别不起诉的条件较为严苛，司法实践中极少有适用此项制度的案例。
从历史维度来看，检察机关公诉职权的发展主要围绕检察裁量权的限缩与扩张展开。1979年《刑事诉讼法》规定的免予起诉制度带有程序终结效力与“检察官司法”的特征，该制度的不足之处与法制恢复伊始检察机关司法人才、经验及程序保障不足不无关系。此后一段时期，由于审批程序烦琐、考核评价复杂，基于维护检警关系的考量，以及依赖审判兜底的思维，部分检察机关一度陷入“不敢”“不愿”“不会”裁量的困境。近年来，随着轻微犯罪案件数量激增，裁量不起诉作为审前出罪手段在司法实践中呈现扩张适用的趋势，配合认罪认罚从宽制度的适用发挥了案件分流的功效。在部分学者看来，裁量权要求检察官超越单纯的事实认定，依据法律规定、公共利益、特殊个案情节对案件起诉合目的性进行评估，因而富有强烈的社会治理的意涵。但也有观点指出，在缺乏清晰标准的指引下，检察裁量权扩张可能侵蚀法官的审判权，同时存在权力恣意的风险。从制度变迁的视角不难发现，公诉权的调整始终是在发挥检察职权效能与防止滥权之间寻求平衡。因此，公诉制度的发展完善应与裁量标准的明晰、监督配套的完善与说理机制的健全同步推进。
（三）诉讼监督职权的延伸扩张
对刑事诉讼活动开展法律监督是彰显检察机关宪法定位的核心职能。在制度演进的过程中，检察机关的诉讼监督职权由“部分覆盖”逐步拓展为“全过程监督”。相应地，监督类型与监督方式持续充实与细化，监督效能亦呈现稳步提升的态势。
第一，刑事诉讼监督体系初步形成。1950年，我国检察工作主要奠基人之一的李六如就在《检察制度纲要》一文中指出，苏联检察机关作为法律监督机关，其职权一方面是司法监督，另一方面是一般监督。我国立法规定了“司法监督”的内容以充实“法律监督”的内涵。根据1954年《人民检察院组织法》的规定，检察监督范围包括侦查活动监督、审判活动监督、执行和劳动改造机关活动监督三个部分。1957年，最高人民检察院颁布《人民检察院刑事审判监督工作细则（草案）》，明确审判监督包含“处理不服判决和裁定的申诉案件”“对于错误判决和裁定提出抗议”“列席本级人民法院审判委员会会议”等具体内容。1979年《刑事诉讼法》则赋予了检察机关批准逮捕的职权，标志着侦查监督有了具体“抓手”。自此，形成了由侦查监督、审判监督、执行监督构成的刑事诉讼监督体系的雏形。
第二，刑事诉讼监督体系丰富拓展。1996年《刑事诉讼法》修改时，如何根据检察机关的宪法定位，合理配置和调整检察机关在刑事诉讼中的职权，以充分发挥检察机关的法律监督职能成为立法者重点考量的问题。为此，《刑事诉讼法》在总则部分明确了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的刑事诉讼基本原则，标志着检察机关的刑事诉讼监督在应然层面向全流程扩展。具体而言，一是新增立案监督制度，明确检察机关对于公安机关应当立案而未立案的情形，有权要求其说明理由，经审查理由不成立的，应当通知公安机关依法立案。二是完善侦查监督制度，明确侦查机关执行逮捕或变更强制措施的，应当通知人民检察院，以便开展侦查监督。三是健全审判监督机制，明确检察机关对人民法院违反法定程序的情形有权提出纠正意见，同时规定对人民检察院提出抗诉的案件，二审程序应当依法开庭审理。由此，刑事诉讼监督体系的内涵得到进一步丰富拓展。
第三，刑事诉讼监督体系构建完善。2012年《刑事诉讼法》修改写入了宪法确立的“国家尊重和保障人权”原则，检察机关通过监督履职，纠正诉讼活动中的违法行为，保障诉讼参与人合法权益的重要性得到凸显。这一阶段，刑事诉讼监督规定从抽象走向具体。其一，在侦查监督方面，明确非法证据排除规则，同时赋予检察机关对侦查阶段非法取证的调查核实与纠正的权力；新增对指定居所监视居住决定与执行的监督；建立审查批捕中的讯问与听取意见机制。其二，在审判监督方面，新增死刑复核程序的监督；明确人民法院开庭审理的再审案件，同级人民检察院应当派员出席法庭。其三，在执行监督方面，新增对暂予监外执行以及减刑、假释程序的监督。其四，赋予检察机关对未成年人刑事诉讼程序、违法所得没收程序、精神病强制医疗程序的监督职权。2018年《刑事诉讼法》的修改新增检察机关对认罪认罚自愿性、合法性的监督，对缺席审判的抗诉权及过程监督的权力，赋予检察机关刑事诉讼监督新的内涵。
立足于新时代，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确强调，要“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”，“强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督”。因应法律监督主体之定位，检察机关刑事诉讼监督职权从“粗放式”向“精细化”转型，从“阶段性”向“全流程”迈进，“是我国检察制度有别于域外检察制度的重要体现”。尤其是在审判中心主义改革语境下，刑事诉讼检察监督的重要性越发凸显。一方面，改革要求强化检察履职对审前阶段的程序控制，摆脱“侦查中心主义”的束缚，即通过提前介入侦查，完善审查批捕、立案监督机制实现对侦查权的引导、监督与制约。另一方面，改革要求检察履职保障审判结果的有效落实，提升刑事司法的社会公信力。在此背景下，检察机关必将不断强化刑事执行监督，完善对交付执行、社区矫正、死刑复核、精神病强制医疗等程序的审查监督。
三
刑事检察制度变迁的宏观叙述
我国检察制度历经70余年的发展，其职权框架在保持检察监督基本属性的前提下，因应时代变迁的轨迹适时调整外延与运行方式，实现与国家治理目标的同频共振。制度的发生、形成和确立都在时间的流逝中完成，因此有必要沿循刑事检察制度形成与演变的历史脉络，从宏观维度考察刑事检察制度变迁的基本逻辑。
（一）“蹒跚起步”阶段制度框架的确立
我国的刑事检察从新民主主义革命时期的人民司法制度中发展而来。在制度萌芽阶段，刑事“检查”“检察”“监督”及“监察”等概念混用，职权框架边界模糊，难言已成体系。刑事检察的制度框架在中华人民共和国成立之后方现雏形。
第一，控审关系历经“审检合署”向“审检并立”的转变。新民主主义革命时期，司法系统设置基本遵循“审检合署”的模式。譬如，土地革命阶段颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第33条规定“省裁判部得设正副检察员各一人，县裁判部则设检察员一人”；抗日战争时期颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第12条明确“高等法院检察处，设检察长及检察员，独立行使其检察职权”。陕甘宁边区曾就审判与检察是否分离展开争论，主张“审检并立”的观点主要认为，刑事诉讼程序均由审判人员负责容易导致视野闭塞、观点偏狭，且将侦查时严厉惩罚的心理带入审判中有失公允。中华人民共和国成立后颁布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》与《各级地方人民检察署组织通则》实际上已将检察署设置成独立于法院的建制。1954年《宪法》从宪制上确立了检察院与法院并立的制度构架。检察机关与审判机关的并立，使控诉权在形式上与审判权分离，有利于保障刑事诉讼活动的公正。
第二，刑事检察职权从犯罪追诉向刑事诉讼监督扩展。中华人民共和国成立之初，检察理论与制度实践受苏联影响，基于对其“检察监督”职权的认知，我国在20世纪50年代形成了“法律监督”的概念。在刑事追诉与一般监督职权之外，1954年《宪法》明确了检察机关的法律监督职权，同年颁布的《人民检察院组织法》新增检察机关对刑事诉讼的监督职能，具体是对“侦查活动、审判活动、判决执行和劳动改造机关活动是否合法”予以监督。据此，对刑事诉讼活动开展监督成为刑事检察职权的重要组成部分，并在1996年《刑事诉讼法》修改时上升为刑事诉讼的一项基本原则。
第三，刑事侦查职权从“一般监督”中演化而来。新民主主义革命时期，中央革命根据地依据1931年中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会通过的《工农检察部的组织条例》设立工农检察部，明确其“若发觉了犯罪行为，如行贿、浪费公款、贪污等，有权报告法院”。这一阶段的检察机关实际上已具备行使刑事侦查职权的雏形。在“一般监督”理念指引下，检察机关对刑事案件具有广泛的侦查权。整体而言，中华人民共和国成立初期的刑事检察已然形成由犯罪侦查、提起公诉、诉讼监督三部分构成的职权框架，为巩固新生的人民民主政权、维护法制统一发挥了积极作用。
（二）刑事诉讼构造的适时调整
刑事诉讼构造受诉讼目的、价值观影响，并通过具体的诉讼制度呈现。重视实体真实与必罚主义通常指向职权主义的诉讼构造，在制度选择上倾向于强化侦控权力与法官依职权查明案件事实；而重视正当程序与权利保障则往往导向当事人主义的诉讼构造，制度表征为强调被追诉人权利保障与控辩平等对抗。1979年《刑事诉讼法》确立了强职权主义的刑事诉讼构造，具体而言：一是侦控权较为强大，强制侦查缺乏有效监督制约，检察机关依托免予起诉制度得以对案件作出实质性处置；二是辩护权较为弱小，无罪推定原则尚未确立，被告人只有在审判阶段方能获得律师辩护，“疑罪从轻”“疑罪从挂”现象时有发生；三是法官依职权查明案件事实，采取全案移送模式，直接言词原则难以贯彻，案件请示现象较为常见。此后，我国刑事诉讼构造历经两个阶段的调整变革，深刻影响了刑事检察职权配置的演进。
第一，刑事诉讼构造转向抗辩模式。经济基础的深刻变革逐渐丰富了刑事诉讼制度的价值面向，制度建构越发强调在公平与效率、惩罚犯罪与保障人权之间寻求平衡。以1996年《刑事诉讼法》修改为契机，刑事诉讼构造改变了原有的强职权主义色彩，引入当事人主义诉讼模式的若干因素，形成了带有混合特征的抗辩式诉讼模式。一方面，适当削弱侦控权的强势地位，取消免予起诉制度，规范强制措施的适用条件，落实对立案与侦查活动的检察监督。另一方面，强化被追诉人的权利保障，明确“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，废除起诉案卷全案移送制度，确立主要证据复印件移送模式以限制法官庭前预断。上述变革对刑事检察制度的变迁产生了结构性影响。具体而言，免予起诉制度的废除切断了检察机关对案件作出实质性处置的制度通道，检察裁量权受到限缩；检察监督职能获得了制度性的扩张，对立案与侦查活动的监督权得以明确，检察机关在审前阶段对侦查权的程序控制功能越发受到重视。
第二，刑事诉讼构造迈向合作模式。2012年《刑事诉讼法》修改对诉讼构造迈向合作模式产生了促进作用。一方面，立法明确“尊重和保障人权”，确立了非法证据排除规则，扩大了律师辩护权的适用范围，为实现控辩平等对抗提供了制度支撑。另一方面，立法确立了刑事和解制度，将协商性因素初步嵌入刑事诉讼之中。同时，随着犯罪数量增加与司法资源有限之间的矛盾凸显，审前阶段促使被追诉人认罪以缓解法院负荷的“放弃审判制度”逐渐兴起。在被告人自愿认罪的情况下，保障控辩对抗的制度设计失去适用基础，控辩双方从激烈的对抗走向程度不同的合作。在此基础上，随着2018年《刑事诉讼法》的修改，认罪认罚从宽制度的确立将协商性因素深度嵌入刑事诉讼，程序运行从“对抗—裁判”逻辑逐步转向“协商—处分”逻辑。检察机关不再仅承担审查起诉与出庭指控职能，而是通过程序分流、认罪协商与量刑建议制度，进一步强化审前程序控制与案件处理实体结果的塑造。
（三）司法改革背景下制度体系回应
党的十八大以来，中国特色社会主义步入新时代，改革开放与社会主义现代化建设取得历史性成就，同时也面临经济发展从高速增长转向高质量发展、社会主要矛盾历史性转化的挑战。面对新形势，习近平总书记指出，要“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。在此背景下，刑事检察制度的发展须进一步回应国家治理体系与治理能力现代化的新需求。
第一，回应“以审判为中心”的诉讼制度改革要求。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，应推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，确保侦查与审查起诉阶段所形成的案件事实与证据能够经受法律的检验。从检察履职的视角加以理解，这一改革实质上回应了“公检法”三机关之间的关系定位问题，即公安机关的侦查活动与检察机关的起诉工作均应围绕审判这一核心环节展开。侦查、公诉环节的证明活动以审判的证明规则和标准为准则，以确保案件事实最终通过庭审程序加以认定。在“以审判为中心”的诉讼制度改革下，一方面，刑事检察被塑造为审前案件的“分流器”。繁简不分是出现“庭审走过场”司法乱象的成因之一，这就要求检察机关充分行使起诉裁量权与程序选择权，以实现案件的审前分流。另一方面，刑事检察被塑造为案件质量的“把关人”。“以审判为中心”要求检察机关以司法审判为标准，强化对侦查阶段案件实体与程序的把关，及时排除非法证据，避免案件“带病起诉”。
第二，回应监察体制改革下法律监督的再定位。2018年《中华人民共和国监察法》的通过，标志着试点两年的国家监察体制改革圆满落地，职务犯罪侦查权转隶至监察委员会。对此，有观点认为，职务犯罪侦查权转隶导致刑事诉讼监督趋于疲软，从而使检察机关作为国家法律监督主体的定位面临严峻挑战。然而，从权力性质来看，职务犯罪侦查权的追诉属性本就与“法律监督”的内涵难以相融。剥离职务犯罪侦查权并非动摇检察机关的宪法定位，而是使其法律监督属性得以回归与凸显。如何在职务犯罪侦查权转隶的制度现实下重新阐明检察机关法律监督的功能结构与运行逻辑，进而实现其在新型权力配置格局中的制度自洽，是检察理论研究亟待回应的核心命题之一。检察改革在此背景下，一方面，聚焦公诉、批捕、诉讼监督等主责主业理顺定位；另一方面，积极探索特色业务，实现法律监督外延的拓展。
第三，回应犯罪结构变化下检察履职推进刑事治理的需求。根据“犯罪饱和法则”，犯罪的质和量与一定的自然与社会环境紧密关联，犯罪的不可避免性与动态平衡特征为犯罪预防与治理的展开提供理据。近年来，我国犯罪结构发生了变化。首先，刑事犯罪案件数量在达到峰值之后有所回落。其次，刑事犯罪轻重结构明显分化，重罪案件与重刑案件占比下降，轻罪案件与轻刑案件占比上升。一方面，被判处三年有期徒刑以下刑罚的案件比例由1999年的不足55%上升至2023年的85%以上。另一方面，八类严重暴力犯罪案件占比及重刑率呈现明显的下降趋势，2010年后，全国判处五年有期徒刑以上刑罚的案件占比基本稳定在10%左右。最后，犯罪类型结构发生明显变化，传统自然犯罪比例下降，而网络犯罪、新型经济犯罪及人工智能犯罪治理问题则日渐突出。检察机关法律监督的职责定位与刑事诉讼全流程参与特征为检察履职推进犯罪治理提供了理据。具体而言，一是完善起诉裁量权配置，激活酌定不起诉适用，充分发挥审前案件分流效能；二是强化侦查监督职能，对于新型犯罪案件加强提前介入引导，保障公诉质量；三是嵌入犯罪的社会治理，锚定个案到类案的逻辑转化，通过社会治理检察建议发挥犯罪预防与控制作用。
四
刑事检察制度变迁的逻辑规律
刑事检察制度的发展演进并非静态片段的简单叠加，而是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，这一历史进程始终建立在遵循刑事司法的一般规律、检察权发展的普遍规律与中国特色社会主义检察制度演进规律的基础上。发现并归纳我国刑事检察发展演进的逻辑规律，是推进制度向成熟发展的必经之路。
（一）从“追诉逻辑”向“监督逻辑”转变
尽管我国检察机关将“法律监督”作为职能定位，1979年《人民检察院组织法》删去了“一般监督”的表述，1982年《宪法》确立“法律监督机关”的定位，标志着“法律监督”的中国化，然而，检察职权的运行仍在相当程度上沿循“追诉逻辑”展开。其一，检察机关的履职目标带有“犯罪追诉”色彩。从初期巩固人民民主专政政权，到改革开放伊始惩治重大恶性犯罪、经济犯罪及贪污贿赂犯罪，检察机关在履职目标上更多强调发挥打击犯罪的作用。统计1996年至2025年最高人民检察院工作报告中的话语表述可以发现，1996年至2005年报告中“打击”一词出现的频率高达146次；相较而言，2006年至2015年则下降至118次，2016年至2025年更是下降至64次。其二，侦查中心主义的诉讼构造使得检察机关成为犯罪追诉整体框架中的一个节点。检察机关集逮捕、公诉权于一体，可通过退回补充侦查等程序回转机制，对不符合定罪标准的案件进行“再加工”，同时考虑到以犯罪追诉为导向的管理考核，检察机关在追诉犯罪及避免无罪判决方面几乎与侦查机关具有一致的利益考量。综观近年来刑事检察制度在宏观与微观两个层面的演进，不难发现，这种“犯罪追诉”导向的行权逻辑正在悄然变化，一种“监督导向”的检察履职逻辑逐渐兴起。
首先，检察履职更加强调法律监督职责的发挥。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”，同时明确“充分发挥检察职能作用”和“全面提升法律监督质量和效果”的改革路径。其次，检察机关对刑事诉讼“全流程监督”的制度体系逐步成型。法律监督内含保障国家法律正确、统一实施的价值意蕴，要求检察机关不能仅充当刑事犯罪的追诉主体，还应作为国家利益和公共利益的代表，秉持客观公正的立场开展一体监督与综合履职。从范围来看，检察机关法律监督逐渐延伸至立案、审判、执行以及特别程序，形成覆盖诉讼全流程的“监督网络”。最后，职务犯罪侦查权转隶下的“监督型”检察侦查模式逐步形成。一方面，立法保留检察机关对司法工作人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的自行侦查权。究其本意，旨在实现对检察机关诉讼监督权的补强，体现出监督导向的制度设计初衷。另一方面，检察机关机动侦查权的适用范围从1996年《刑事诉讼法》规定中的“认为需要自己直接受理”，演变为2018年《刑事诉讼法》规定中仅限于公安机关管辖范围内、国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，且需经过省级以上人民检察院决定。这种权力的限缩表明，“以我为主”的机动侦查追诉逻辑已然转变为诉讼监督提供刚性保障的最后手段。
（二）从“程序过渡”向“审前控制”转型
长期以来，我国刑事诉讼在纵向上呈现侦查主导下的“流水作业”式构造，侦查、审查起诉和审判可以看作流水作业中的三道工序，通过前后传导、互相衔接，共同致力于犯罪追诉的任务。在这种诉讼构造下，“公检法”三机关的“分工负责”与“互相制约”往往被“互相配合”所掩盖，检察机关的职能重心在于衔接侦查与审判，实现程序运行上的承接与流转。然而，检察机关担任刑事案件的“二传手”而非“质检员”可能带来诸多弊端。首先，侦查活动缺乏有效制约。追诉目标的一致导致检察机关对侦查机关移送的案件证据缺乏实质性把关，瑕疵案件往往“带病”进入审判阶段。其次，案件分流机制失灵。一方面，轻微案件未能通过不起诉、简化诉讼程序实现审前分流，严重占用审判资源。另一方面，复杂案件因前期准备不足而在审判阶段反复程序回转，影响诉讼效率与裁判质量。最后，权利保障后置。程序违法一旦未能在审前阶段得到控制，即便在审判阶段加以救济，也难以完全修复违法程序本身造成的损害后果。救济的迟延不仅与现代刑事司法权利保障理念相悖，也与检察机关作为法律监督主体的宪法定位相抵牾。
检察制度改革的一条主线，是推进刑事检察权从“程序过渡”向“审前控制”功能的转型。具体而言，其一，强化对侦查质量的控制把关。在追求实体真实的司法传统下，“以审判为中心”可以视为对“以事实为中心”的阐释，对侦查质量予以控制的重要性不言而喻。一方面，检察机关对案件证据由被动审查转向主动规制，通过提前介入侦查、行使调查核实权及与非法证据排除规则的衔接，实现对侦查活动中证据收集合法性与完整性的控制把关。另一方面，审查逮捕向实质化审查转型。不可否认，如果脱离审查逮捕的程序框架，检察监督的触角很难延伸至侦查阶段。长期以来，适用非羁押性强制措施是否足以防止发生社会危险性的证明存在困难，司法实践主要以证据所反映的罪行情状作为判断羁押与否的依据。2012年《刑事诉讼法》的修改对社会危险性标准作了具体列举，同步明确人民检察院审查逮捕可以听取被害人、犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，从而实现审查批捕的实质化转型。捕诉关系的调整在保障诉讼效率的同时进一步落实对批准逮捕的实质性审查。其二，强化对司法资源的前端调控。实现公正与效率价值的平衡是刑事诉讼的恒久主题，其中蕴含的逻辑为，当案件数量远超司法机关承受能力时，传统强调诉讼结构完整性与控辩平等对抗的司法模式便难以持续。检察机关通过不起诉制度与认罪认罚从宽制度对进入审判阶段案件的范围进行筛选与调节，从而实现案件在审前阶段的分流与司法资源的前端控制。其三，强化对诉讼主体的权利保障。检察机关作为国家利益与公共利益的代表，应当充分发挥维护司法公正与诉讼权利保障的职能。一方面，检察机关通过立案监督、审查批捕、侦查监督等实现对违法侦查行为的纠正，通过发挥控告申诉检察职能发掘监督线索，保障诉讼权利，化解社会矛盾。另一方面，随着数字技术的嵌入，检察履职通过类案检索、数据碰撞、异常识别等方式，从海量案件信息中发现高频犯罪领域、制度漏洞和治理薄弱环节，实现个案办理向类案监督与系统治理转变。
（三）从“理性建构”向“实践需求”调适
在法治现代化进程中，刑事检察承载着追诉犯罪、保障人权、守护公正的历史使命，且直接关系到公民人身、财产等重要权益。正因如此，刑事检察制度的细微变化即可能“牵一发而动全身”，对案件处理的实体公正与程序公正产生深刻影响。传统刑事检察制度的设计与调整习惯于按照“理性建构”的方式展开，即强调制度发展和变迁中的人为力量，认为“制度是一个社会的博弈规则，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束”。例如，初期构建检察制度时，基于对苏联检察制度法律监督属性的认识，设置了检察机关的“一般监督”职权。同时，“理性建构”的哲学基础是理性主义，即认为凭借个人理性，制度设计者足以知晓建构制度中需要衡量的细节。例如，在案卷移送制度从“全案移送”转变为“主要证据复印件移送”时，主流观点几乎一致认为“全案移送”存在法官预先审查完整案卷材料，从而对其中立性产生消极影响的弊端，而“起诉状一本主义”可以弱化法官预先依职权调查证据的空间，使诉讼中心回归庭审阶段。然而，实践证明卷宗移送方式改革并未能避免庭审程序虚化。究其原因，“不是在于法律制度本身而是在于支撑制度的条件未具备”。
“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度不一定可以付诸实施，而行之有效的制度未必是事先设计好的。”一方面，刑事诉讼制度并非割裂的、互不影响的程序片段，而是由各个具体环节盘根错节，相互影响形成的庞大体系。如果理性建构视野过于偏狭，不能通盘考虑刑事诉讼程序的整体逻辑，即可能导致改革手段与目标之间的“南辕北辙”。另一方面，依照理性建构的程序如果忽略了与各制度之间的联系，可能产生意料之外的后果。例如，捕诉分立下对同一案件重复阅卷、审查、制作文书导致办案期限延长，由于我国羁押期限依附于办案期限，又导致审前羁押期限延长、看守所超负荷收押。
社会历史发展的经验表明，制度设计和创新只有尊重“自发势力”和“自生自发”的力量，才可能降低成本，提高成功的可能性和制度的绩效。从微观视角来看，刑事检察的制度构建正在面向“实践需求”调适。具体而言，一类是“从自发到自觉”的实践经验总结模式，即将地方检察机关履职办案中的创新经验予以归纳总结，继而予以规范化、制度化的表达。例如，量刑公诉与量刑建议制度的形成即来源于地方检察的实践探索。20世纪90年代末，北京市基层检察机关开始尝试“公诉人当庭发表量刑意见”并将其作为公诉制度改革的组成部分。经过数年探索，2012年《刑事诉讼法》的修改将量刑事实纳入法庭调查范围，2018年《刑事诉讼法》的修改明确了认罪认罚案件量刑建议对裁判具有的一定程度的约束效力。又如，近年来，在刑事检察实践中仍处于探索阶段的“赔偿保证金提存”“轻微案件诉前考察”等，同样属于“从自发到自觉”的制度生成方式。另一类是“从经验到立法”的地方授权试点模式，即对于制度化预期的程序设计以中央授权的方式赋予试点合法性，最终根据试点评估结果决定是否予以立法。例如，作为这一类型改革范式的成功样本，认罪认罚从宽制度即经历了“经验—立法”的成长路径。2016年，中央全面深化改革领导小组通过试点方案，全国人大常委会授权在全国18个城市开展为期两年的试点，试点区域检察机关审查起诉平均用时缩短至26天，速裁程序适用率达70%。随后，2018年《刑事诉讼法》修改时即以法律形式将这一改革成果予以固定。人类的有限理性决定，制度建构对“应当是什么”的追问必然是博弈和试错的产物，在此基础上构建的制度才能符合“本土现代化”的要求。
五
结语
回溯检察制度的演进脉络可以发现，刑事检察的变迁始终随着国家治理目标、刑事政策导向与司法实践需求而逐渐发生、不断调适。因应法治现代化的发展需求，多项检察改革举措相继推出，传统以“追诉成功”为目标的行权逻辑已难以在新时代检察权框架下自洽。以维护国家利益与公共利益为核心，以客观性义务为支点，以审前程序把关与全过程监督为主要表现形态的“监督逻辑”成为刑事检察制度发展与改革的重要方向。中国检察学自主知识体系的构建，亟须以法律监督这一核心概念为枢纽，实现学科发展、制度完善与实践经验的紧密结合，形成聚焦中国问题的知识生产机制。但亦须看到，监督权能的强化也可能带来权力边界模糊、角色张力加剧等新问题。如何在强化法律监督的同时恪守以审判为中心，如何防止法律监督走向形式化、管理化，仍是刑事检察现代化进程中无法回避的理论与实践课题。只有在尊重历史经验的基础上，坚持问题导向、实践导向与法治导向相统一，审慎处理监督与办案、效率与公正、权能与责任之间的关系，刑事检察制度方能在中国式法治现代化进程中不断迈向成熟与完善，不断积淀和丰富发展中国检察学自主知识体系。
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《西南政法大学学报》2026年第4期
【政法研究：检察学专题】
1.中国检察学自主知识体系的科学内涵与构建进路
顾廷海（3）
2.检察管理的标识性概念证成与发展
邵俊（21）
3.刑事检察制度变迁的谱系与逻辑
谢进杰、劳霈靖（37）
【国家治理现代化研究：生态环境法典实施专题】
4.行政规制视角下生态产品及其价值实现
彭涛（56）
5.《生态环境法典》实施中排污许可制度的系统治理转型
苏晨曦（76）
【民法典适用专栏】
6.类型化视域下民事公益诉讼中被诉行为的违法性判断
袁中华、王宇（94）
7.债权让与中基础合同解除权的归属与行使限制
吕行（110）
【实践法学：新经济视野下的劳动法】
8.技术赋能劳动管理的法律定性、权力边界与制度回应
林嘉、方志祺（130）
9.论平台多主体共同用工中的责任分担
沈建峰（152）
【数据与个人信息法治专题】
10.跨境数据纠纷司法管辖权的困境、机理与规则构造
彭幸（166）
11.侵犯公民个人信息罪法益侵害标准重构
黄陈辰（186）
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责任编辑 | 张文硕
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发表于 2026-9-5 19:45:45
